第320章 我国行政法典编纂应设置财产权“准征收”规范体系（1/1）
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【内容摘要】财产权“准征收”现象已弥漫到我国社会生活的各个角落，成为触手可及的客观存在。财产权征收模式从“一元”向“二元”转变的需要、财产权限制规范精细化构造的诉求，是中国语境下财产权“准征收”的生成逻辑。从法思想、法体系和法技术等层面深入考量，我国将来编纂的行政法典宜设置财产权“准征收”规范体系。这不仅是提升财产权公益征收规范科学性、先进性，弥补其与实践之间张力的内在需要，更是顺应情势变迁，实现我国行政法典中财产权公益征收规范体系从“传统”向“现代”转变的理性表达。就体系安排而言，我国将来编纂的行政法典宜在总则之行政活动章对财产权“准征收”作原则性规定；在分则之行政活动编对财产权“准征收”作具体规定。
【关键词】行政法典 公益征收 “准征收” 特别牺牲 过度限制
文章来源：《政法论丛》2023年第2期
因篇幅所限，省略原文注释及参考文献。
一、引言：我国行政法典编纂须认真对待财产权“准征收”
所谓财产权“准征收”，主流观点一般认为，其主要是指国家公权力对私有财产权形式上的限制构成了实质上的剥夺，财产权人为此而承受了“特别的牺牲”，此时，本着妥当协调各方利益冲突的需要，须对受到“特别牺牲”的当事人给予公平、合理的补偿。就此而言，在财产权“准征收”语境下，国家公权力对私有财产权的限制，虽无征收之名，但却有征收之实。自美国联邦最高法院1922年作出第一个“准征收”判决（Pennsylvania Coal Co.V.Mahon，260 U.S.393（1922））以来，以美国、德国等为代表的发达国家围绕这一议题的理论研究从未间断，并藉由大量的司法判例形成了丰富的理论体系。
从当下我国实践来看，不论是立法文本、司法案例还是国家出台的各类政策性文件，均存在大量的财产权“准征收”情形。以立法文本为例，在我国现行土地资源利用与管理、矿产资源开发、城乡规划、野生动植物资源保护、生态环境和自然资源保护、历史文化古迹保存、公路建设、自然灾害防治、动物防疫、民用航空等领域，存在大量的财产权限制性规范。关涉这些规范中的财产权限制是否构成财产权“准征收”，无论是学理还是实务，均对此争议不断。受此影响，许多规则的设计相当粗糙，难以在实践的运行中实现公权与私权、公益与私益二者平衡的目标；再从国家出台的各类政策性文件来看，在“全国主体功能区规划”“街区制”“机动车尾号限行”“网约车合法化”等大量的国家政策中，亦较为广泛的存在公权力对私有财产权“过度限制”构成“准征收”之情形，并由此而引发了诸多的争议；此外，在司法实践中，各地法院所做的判决亦直接或间接牵涉到财产权“准征收”。这方面的典型案例有：重庆巴某休闲体育有限公司诉重庆市巴南区人民政府行政补偿纠纷案、龙门县人民政府与梁捷梅土地行政规划及收回行政纠纷上诉案、广州嘉穗房地产开发有限公司诉被上诉人广州市国土资源和规划委员会责令限期交地决定一案、代修吉等诉云阳县农业委员会强制拆除长江养鱼拦网赔偿纠纷案、陈兴萍诉重庆市沙坪坝区人民政府行政补偿纠纷案，等等。不过，须指出的是，尽管许多法院的判决文书并没有出现财产权“准征收”这一表达，但从其判决说理来看，其本质上乃是“准征收”逻辑的鲜明体现。
由此可见，财产权“准征收”现象已弥漫到我国社会生活的各个角落，成为触手可及的客观存在。然而，与之形成鲜明反差的是，不仅我国现行实定法尚无明定财产权“准征收”，更遑论围绕其展开制度化、体系化的法律建构，而且至今学理上亦没有给予其认真对待。概言之，财产权“准征收”在当下我国的立法文本上处于被遮蔽的状态、在学理上处于阴暗的角落。这一方面凸显出我国财产权限制法律制度建设的滞后性，已难以及时回应当下的现实诉求；另一方面亟需立足当下的客观实际，从制度的理性化建设层面，认真对待这一重大法制议题。按理讲，2020年我国出台的《民法典》理应对此重大议题作出积极回应。然而遗憾的是，《民法典》第117条仍然明定的是传统财产权征收模式“直接剥夺”型模式，而忽视了对财产权“准征收”——“间接剥夺”型模式——的安排。受民法典编纂的影响，我国行政法学界近年来发出制定行政法典的呼声。2021年4月《全国人大常委会2021年度立法工作计划》的公布，更是明确将“行政基本法典的编纂工作”列入立法安排。可以说，这一做法正式拉开了我国行政法法典化的序幕。在此背景下，为克服现行立法关涉财产权公益征收法律制度设计的缺漏，藉行政法典编纂设置财产权“准征收”规范体系，无疑必要而又迫切。当然，随之而来的问题是：中国语境下财产权“准征收”的生成逻辑何在？我国行政法典设置财产权“准征收”规范体系是否具有法理上的正当性？我国行政法典下的财产权“准征收”规范体系如何表达较为妥当？诸多问题，不一而足。据此，下文拟对上述三个主要问题逐一释明，以期为财产权“准征收”导入我国将来编纂的行政法典提供相应的理论参考。